西汉承秦制，实行的是郡县两级地方政府制。全国一共100多个郡，平均一个郡管辖10-20个县。后世史家多推崇汉制，认为从汉到清，以西汉两级地方政府制是最好的。西汉后期，为加强对地方政府的监管，把全国划分为13个州，每州包括数郡，然后每个州派遣一个刺史，刺史属监督官员，代表政府去巡察地方治理。到了东汉，刺史成了常驻地方的最高行政军事长官，被称为州牧。这样地方政府就成为州、郡、县三级架构。

经过六朝演变，到了唐代，州取代了郡，郡这个编制消失了。这个时候的州比东汉的州小了很多，唐代有358个州，不过唐代的县和州又都各自分大中小三级。武则天以后，唐开始设观察史，全国分为10个道，每个道设一名观察使，观察使最初也是属于御史类官员，行监察地方治理之职。边防重地的观察使有更大的授权，可以对地方事务随宜应付，临时得以全权支配，这种观察使就是节度使。同汉代发展轨迹一样，后来观察使和节度使常驻地方，就成了地方最高长官。于是，唐代地方政府也由县、州二级变成了县、州、道三级。后来的事大家都知道了，节度使权力太大，尾大不掉，遂成藩镇割据形态。唐最后亡于此。

到了宋代，还是三级地方政府制，但取消了道，建立了路，全国分为15-20个路，每个路有4个平行的长官，分别管兵工民事、财务、司法、救恤水利，这样宋代的府（州）、县两级就要奉承四个上司。宋代与唐代的另外一大区别是进一步压缩了地方权力，地方军权、财权全部集中到中央。

到了元代，在沿袭宋代路、府（州）、县的基础上，创立了一个沿用至今的新概念——省，省的本义是行中书省，中书省就是宰相府，元朝的意思就是中央宰相府派遣一个分支机构到地方上掌权，其长官相当于外驻的一个宰相。这同汉之刺史、唐之观察使有很大不同，汉、唐初衷是监督监察，渐而发展为地方最高机构，元朝的省则是中央直接派出分支管理机构，这是因元属少数民族掌权，不放心地方，所以由中央直派。

到了明代，省建制成为了正式的最高地方政府编制，长官改称为承宣布政使，省这一名字也改为布政使司，全国分为13个布政使司。明朝时的巡抚与总督不是常设官职，临时有事才设立，事完撤销，所以最高地方长官是布政使。明代在布政使司和府州这一级之间又产生了一个新层级，这个层级是布政使司派出的分司，专管行政、司法、军事其中的一块，这个层级被称为道。

到了清代，总督与巡抚成为正式的地方行政首长，布政使成为其下属，这种安排主要还是从军事统制角度出发的。清代的地方官员就成为五级制，由县令到知府，到道员，到布政使，再到巡抚或总督。

中华人民共和国建立之初县这一级上面就是省，后来省开始向外派出分支机构，负责协调十几个县的工作，叫做行政公署，负责人叫行署专员。1970年的时候，行政公署正式改为地区，1983年地区又改为地级市，成了目前的样子。

纵观历史上地方政府层级演变史，会发现政府层级由少变多，主要是因为中央政府的私欲，不放心地方政府，就用人事方法（相对于制度方法）解决问题。从中央派机构下去监察或督管，属于权术的范畴，这在元清两代体现尤为明显。本是临时措施，但时间一长，这个派出架构转而固化为地方机构，成为制度。如此反复，使得地方层级总是减不下来。中央政府的心思可以用电视剧《康熙王朝》里面的一幕做个注解：

康熙准备除鳌拜，派魏东亭去暗中执行，康熙送走魏东亭以后，自言自语，鳌拜背叛我了，我用魏东亭对付他，如果魏东亭也背叛我了怎么办？当时苏麻喇姑正在他身后倒茶，吓得打翻茶盏，惊恐之余忙说：奴婢罪过！　

明末清初的大学者王夫之在《黄书》里说：山东省有六个府，但有十六个分司（即道，道比府层次高，但道是按行政、司法、军事分别设的）；山西省五府，有十三个分司；陕西省八府，有二十四个分司；四川省九府，有十七个分司。这样管官的官多，管民的官少。管民的官要投入更多的精力到奉承上级官，也就没有太多心思管民了。与王夫之同时的另一大学者顾炎武在《日知录》中做过如下评述：天下太平，则小官多大官少；天下大乱，则必然是大官多小官少。

读史可以明智。应该说，历史上地方政府机构之所以层级繁多，是中央和地方不良博弈的结果。中央总是企图通过人事（权术）的方式去强化统制，开始往往只是临时之计，后来有了依赖性，也有了无可奈何，最终就成为得过且过的制度。而地方政府内部，因潜规则的规律，也必会不断增加冗员（吴思《潜规则》有论述）。于是地方政府机构整体上就越来越臃肿，效率就越来越低。用现代的语言说，就是纳税人要养越来越多的官员。

企业管理能否从历代王朝机构层级演变史中有所借鉴呢？我看能。关键在于对私欲的掌控，凡事有个度，过则伤己。解决一个问题总有多种途径，不应该专务于权术一个方面。另外，前面我也讲过，安全与效率的矛盾是任何一个组织都面临的问题，当不顾一切去保证组织“安全”时，必然会不适当地牺牲组织效率，这就是过度私欲的表现。如果把问题的核心看通透了，组织层级臃肿问题也就有了解决思路。

治国之要在于治吏，治企业之要也在对管理者的管理，管理层级是其中重要的一项内容。管理层级多了，一般意味着更重控制、更重安全；管理层级少了，一般意味着更重发挥、更重效率。管理层级少意味着给下面的授权是大的，比如西汉郡县二级建制时代郡守、县令的自主权绝非明清时的知府、县令可比，而西汉的行政效率是极高的。相反，管理层级多了，上下管理岗位的工作内容一定是有重叠的，一般是上级夺了下级该做的事，比如清朝有了巡抚，就干了明朝时该属于布政使的很多工作。很多企业的经理、总监、主管副总职能常常是重叠的，特别是总监和主管副总之间（非常多的企业喜欢设置一大堆副总）。导致管理层级存在着很大的重叠臃肿。比起古代帝王，现代企业层级中存在的“私欲”还多了一项，帝王们主要还是从统治安全角度考虑，企业老板们除了安全，还会从“排场”角度考虑，因为设立一堆高管职位，让自己感觉企业很强大似的。

物理学上有个概念叫做传输损耗，套用在在管理中同样有效。管理层级多了，信息链、决策链就会变长，传输损耗就会变大。导致损耗变大的不仅仅是路径与节点本身，（这点并不太可怕，随着现在信息技术手段的发展很大程度上可以缓解纯路径损耗），最可怕的是每个节点上活生生的人，因为他的私利与立场，导致多余的博弈行为。人之私欲很难完全消除，也不是靠层级就能改变的，但相对而言，层级越少，就越能减少这种干扰。（未完待续）